РЕЗОЛЮЦИЯ 1747 (2010)¹

Состояние демократии в Европе и ход осуществления Ассамблеей процедуры мониторинга

1. Парламентская ассамблея принимает к сведению деятельность Комиссии по соблюдению обязательств государствами-членами Совета Европы (Комиссия по мониторингу) по оказанию десяти странам, где в настоящее время осуществляется процедура мониторинга (Азербайджан, Албания, Армения, Босния и Герцеговина, Грузия, Республика Молдова, Российская Федерация, Сербия, Украина и Черногория), и четырем странам, с которыми начат постмониторинговый диалог (Болгария, Монако, бывшая Югославская Республика Македония и Турция), помощи в укреплении их демократических институтов с целью обеспечения соблюдения прав человека, принципов демократии и верховенства права.

2. За отчетный период (июнь 2009 г. – июнь 2010 г.) Комиссия по мониторингу проанализировала функционирование демократических институтов в Албании, Армении, Боснии и Герцеговине, Республике Молдова, Монако, Сербии и Черногории, а также в рамках постмониторингового диалога, Болгарии. Кроме того, Комиссия подготовила доклад "Война между Грузией и Россией: год спустя". Ей также было поручено пересмотреть по существенным мотивам ранее утвержденные полномочия российской делегации.

3. Ассамблея удовлетворена тем, как оперативно и эффективно Комиссия отреагировала на вызывающие озабоченность события в странах, охватываемых ее мандатом, и, в частности, кризисы, последовавшие за выборами в Албании (резолюция 1709 (2010)), Армении (резолюция 1677 (2009)) и Республике Молдова (резолюции 1666 (2009) и 1692 (2009)), функционирование демократических институтов в Боснии и Герцеговине (резолюция 1701 (2010)), а также на безотлагательную необходимость внесения изменений в Конституцию Боснии и Герцеговины (резолюция 1725 (2010)).

4. Благодаря сотрудничеству Комиссии с властями Монако в течение последних пяти лет, Монако добилась очевидного прогресса в выполнении обязательств, взятых при вступлении в Совет Европы, продемонстрировав решимость и способность выполнять свои уставные обязательства. Впоследствии, с учетом оценки Комиссией достигнутого прогресса, Ассамблея в своей резолюции 1690 (2009) постановила закрыть процедуру мониторинга в отношении данной страны и предложила Комиссии начать с властями Монако постмониторинговый диалог.

5. Кроме того, Комиссия приступила к более общему осмыслению целого ряда процедурных вопросов, касающихся ее деятельности по мониторингу, и представила Ассамблее ряд предложений в отношении срока полномочий содокладчиков Комиссии по мониторингу. Эти предложения были одобрены и включены в Регламент (Правила процедуры) Ассамблеи, а также в круг ведения Комиссии.

6. Ассамблея отмечает, что Комиссия, участвуя в проводимой в 2010 г. дискуссии о состоянии демократии в Европе, особое внимание обращала на эффективность парламентов и роль политических партий в государствах-членах Совета Европы, в которых проводится процедура мониторинга или с которыми проводится постмониторинговый диалог.

7. Представительная демократия является сердцевиной демократической системы. Свободные и справедливые выборы, основанные на политическом плюрализме, являются важнейшим элементом надлежащего функционирования демократии. В этой связи, несмотря на достигнутый существенный общий прогресс в отношении избирательной системы, Ассамблея озабочена серьезными недостатками, отмеченными в ходе выборов в ряде государств-членов Совета Европы.

8. В Албании, несмотря на то, что парламентские выборы 2009 г. были в целом признаны свободными и справедливыми, политизация избирательного процесса и нарушения, обнаруженные в ходе кампании, ряд нарушений в ходе голосования, а также парламентский бойкот и голодовки представителей оппозиции спровоцировали нынешний серьезный политический кризис. В Армении отсутствие доверия общественности к избирательному процессу в ходе президентских выборов 2008 г., усугубляемое неравными условиями для проведения кампаний и проблемами, отмеченными в ходе подсчета и обработки голосов, а также при рассмотрении связанных с выборами жалоб, породили политический кризис, который характеризовал политическую жизнь в течение значительной части отчетного периода. В Российской Федерации, по мнению наблюдателей Ассамблеи, хотя результаты парламентских выборов 2007 г. и президентских выборов 2008 г. и отражали в целом политическое волеизъявление российских избирателей, существенные недостатки привели к тому, что процесс выборов подорвал политический плюрализм и не соответствовал стандартам проведения демократических выборов, разработанным Советом Европы. В Азербайджане результаты президентских выборов 2008 г. "стали отражением воли электората страны", однако в ходе подсчета, и особенно обработки голосов, были отмечены нарушения. К сожалению, пять политических партий не приняли участие в выборах, и поэтому не было реальной конкуренции между платформами и политическими идеями. Президентские выборы, которые состоялись на Украине в 2010 г., были признаны соответствующими стандартам Совета Европы, несмотря на попытки различных политических сил манипулировать правовой базой выборов вплоть до дня голосования.

9. В ряде стран требуется провести реформу избирательной системы. Ассамблея предложила албанским властям улучшить нормативно-правовую базу и расширить возможности избирательных органов в ряде областей. В Армении исключительно важно провести реформу избирательной системы для восстановления доверия населения к избирательному процессу. В Азербайджане до проведения предстоящих в 2010 г. парламентских выборов следует дополнительно внести ряд изменений в Избирательный кодекс, который по-прежнему является слишком сложным, в частности, в положения о регистрации кандидатов, финансировании кампаний и другие нормы, регулирующие проведение избирательных кампаний. В Боснии и Герцеговине требуется безотлагательно снять применяемые по этническому признаку ограничения на право выставлять свою кандидатуру на выборах в Палату народов, а также на президентских выборах, что противоречит Европейской конвенции о правах человека. В Грузии существующий Избирательный кодекс подвергается критике за то, что создает благоприятные условия для правящей партии. Ассамблея приветствует создание межпартийной рабочей группы для разработки нового избирательного кодекса, в результате чего на основе консенсуса были внесены изменения в нормативно-правовую базу проведения местных выборов. Ассамблея настоятельно призывает все политические силы в Грузии продолжать диалог и прийти к согласию в отношении пересмотра Избирательного кодекса, включая избирательную систему, заблаговременно до следующих парламентских выборов в стране. Нестыковки в нормативно-правовой базе проведения выборов на Украине, а также манипулирование нормативно-правовой базой всеми недовольными, безусловно, свидетельствуют о необходимости единого избирательного кодекса, разработать который неоднократно рекомендовала Ассамблея. Следует улучшить избирательное законодательство в Республике Молдова. Так, Ассамблея отмечает принятие молдавским парламентом во втором чтении поправок к Избирательному кодексу, позволивших снизить до 4% избирательный порог для политических партий и создавать избирательные блоки. Вместе с тем Ассамблея подчеркивает необходимость уточнить списки избирателей как можно скорее создав общенациональный реестр избирателей, а также доработать положения избирательного законодательства, регламентирующие порядок голосования молдавских граждан, проживающих за границей чтобы исключить случаю многократного голосования. Ассамблея призвала власти Черногории оперативно принять новый закон, регулирующий избрание членов парламента, для того чтобы повысить влияние избирателей на выбор конкретных кандидатов из числа лиц, фигурирующих в партийном списке. Российской Федерации было настоятельно предложено запросить у Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия) заключение по нормативно-правовой базе избирательной системы и внести изменения в положения, которые негативно отражаются на политическом плюрализме. Кроме того, вызывают озабоченность ограничения на регистрацию политических партий, повышение порога для доступа в парламент с 5 до высоких 7 процентов, запрет на образование избирательных блоков, а также введение для депутатов "императивного мандата".

10. Эффективность парламентов в значительной степени определяется их репрезентативностью, а также способностью служить площадкой для диалога между различными политическими силами. К сожалению, в некоторых странах диалог по ряду причин оказался под угрозой: в некоторых из них парламенты монополизированы ограниченным числом политических сил (Азербайджан, Армения, Российская Федерация, Грузия) и/или оппозиция слишком слаба и/или раздроблена (Азербайджан, Российская Федерация, Грузия).

11. Ассамблея озабочена тем, что оппозиционные парламентские партии злоупотребляют стратегиями бойкота (Албания, Грузия, Республика Молдова) или отказываются участвовать в выборах (например, в Азербайджане). Такие действия отнюдь не способствуют демократическому процессу.

12. В то же время следует подчеркнуть, что наличие сильной и активной оппозиции полезно для демократии. Соблюдение прав оппозиции, а также создание демократической среды, в которой оппозиция может работать и процветать, является необходимым элементом стабильной демократии. К сожалению, такие условия еще не созданы в целом ряде стран, в которых Ассамблея отметила нарушения основных свобод, например свободы собрания, свободы выражения мнения и свободы прессы.

13. В некоторых странах, отчасти в результате несовершенства избирательных процессов, сложилась ситуация, при которой политическая оппозиция существует и действует в основном вне парламентских рамок. В таких случаях, в интересах демократического процесса в целом, власти должны считать своей приоритетной задачей продолжение политического диалога с непарламентской оппозицией и обеспечивать ее подключение к процессу принятия политических решений. Такова ситуация в Армении, Азербайджане и Грузии. Однако единственным решением на длительную перспективу является создание такой избирательной базы, которая обеспечивает участие на равноправной основе широкого спектра политических сил без применения необоснованных ограничений в отношении соперников.

14. В ряде стран не всегда четко очерчена роль парламента как необходимого противовеса исполнительной власти. Такая слабость может иметь под собой самые разные причины, включая недостатки конституционного законодательства, а также отсутствие необходимых структур, персонала и правового опыта.

15. Отсутствие опыта и возможностей наиболее отчетливо прослеживается в парламентах Черногории, Республики Молдова и Боснии и Герцеговины. В этом контексте Ассамблея приветствует осуществление Европейским союзом и Советом Европы совместной программы сотрудничества "Поддержка демократии" для Республики Молдова, включая ее парламентский компонент, направленный на укрепление законотворческих возможностей молдавского парламента.

16. В некоторых странах все еще требуется провести конституционную реформу для обеспечения нормально функционирующей системы сдержек и противовесов. В частности, так обстоят дела в Азербайджане, Грузии и Украине. Ассамблея отмечает поправки к Конституции, предложенные Государственной конституционной комиссией Грузии с заявленной целью укрепить, в частности, роль парламента и создать активную систему сдержек и противовесов.

17. Надлежащее функционирование парламентской системы в значительной степени зависит от наличия благоприятной демократической среды. Однако в некоторых странах все еще отмечаются недостатки.

18. Свободе прессы и плюрализму препятствуют чрезвычайная концентрация собственности или олигархический контроль СМИ (Российская Федерация, Армения). Не всегда в полном объеме соблюдается свобода выражения мнения, журналистов арестовывают по спорным основаниям (Азербайджан), все еще имеют место многочисленные случаи судебного преследования или даже физических угроз в адрес журналистов (Российская Федерация, Турция, Армения и Азербайджан), а также убийства журналистов (Российская Федерация). В целом, вызывает озабоченность переплетение финансовых и политических интересов в ряде стран (Украина, Российская Федерация).

19. Учитывая изложенное, Ассамблея настоятельно призывает:

19.1. в отношении выборов и политического плюрализма:

19.1.1. парламент Албании улучшить нормативно-правовую базу избирательного процесса и укрепить потенциал избирательных администраций по таким направлениям, как регистрация избирателей, регулирование освещения кампаний средствами массовой информации и их финансирования, нормы транспарентности, собственность СМИ, избирательные комиссии и списки кандидатов;

19.1.2. парламент Армении, незамедлительно и заблаговременно провести до следующих парламентских выборов комплексную избирательную реформу с целью обеспечения справедливых и равных условий для всех кандидатов, а также укрепления доверия населения к избирательному процессу, включая процедуры подачи и рассмотрения апелляций и жалоб;

19.1.3. парламент Азербайджана пересмотреть ряд положений Избирательного кодекса 2008 г., касающихся регистрации кандидатов, финансирования кампаний и списков лиц, имеющих право проводить предвыборные кампании;

19.1.4. парламент Боснии и Герцеговины привести Конституцию и избирательное законодательство в соответствие с Европейской конвенцией о правах человека с целью устранения дискриминации по этническому признаку;

19.1.5. парламент Грузии продолжить избирательную реформу в преддверии следующих парламентских выборов и восстановить диалог с оппозицией с тем, чтобы добиться консенсуса максимально широкого спектра политических сил в отношении национальной избирательной системы;

19.1.6. исполняющего обязанности президента Республики Молдова ввести в действие принятые недавно поправки к Избирательному кодексу, а парламент Республики Молдова – доработать избирательное законодательства в том, что касается точности списков избирателей, создав для этого общенациональный список избирателей, а также в том, что касается голосования граждан Молдовы, проживающих за границей;

19.1.7. парламент Черногории согласовать законодательство, регулирующее парламентские выборы, с новой Конституцией с учетом обязательств, взятых страной при вступлении в Совет Европы;

19.1.8. парламент Российской Федерации устранить положения законодательства, которые ограничивают политический плюрализм, включая положения, ограничивающие возможности регистрации партий и кандидатов, а также снизить порог для вхождения в парламент;

19.1.9. власти Российской Федерации обратиться к Венецианской комиссии с просьбой подготовить заключение в отношении нормативно-правовой базы выборов и стремиться к сотрудничеству с ней в устранении любых недостатков, а также выполнять рекомендации, содержащиеся в таком заключении;

19.1.10. парламент Сербии внести изменения в существующую нормативно-правовую базу с целью отмены системы партийных мандатов и внести в законодательство о выборах соответствующие изменения, с тем чтобы сделать процесс распределения мест по партийным спискам более прозрачным для избирателей;

19.1.11. парламент Украины выполнить свое давнее обещание и без дальнейших проволочек принять единый избирательный кодекс, отвечающий европейским стандартам;

19.1.12. парламенты Российской Федерации, Сербии и Украины отменить конституционные и законодательные положения, предусматривающие возможность отзыва народных представителей политическими партиями (т.н. "императивный мандат"), а также действующие в Сербии и Черногории законодательные положения, позволяющие изменять очередность кандидатов в партийных списках после проведения выборов;

19.2. в отношении диалога между политическими партиями в парламенте:

19.2.1. главную оппозиционную партию в Албании (Социалистическая партия) прекратить бойкот деятельности парламента и начать конструктивный политический диалог с другими политическими силами, о чем говорится в заявлении Бюро от 26 апреля 2010 г. по данному вопросу;

19.2.2. армянские власти продолжать усилия по установлению полноценного диалога со всеми политическими силами оппозиции по вопросу политических реформ, необходимых для нормализации политической жизни в стране;

19.2.3. азербайджанские власти установить полноценный политический диалог с оппозицией;

19.2.4. грузинские власти продолжать усилия по установлению полноценного диалога по поводу направленности и содержания разрабатываемых в настоящее время пакетов мер по проведению конституционной и избирательной реформ;

19.2.5. политические силы Республики Молдова начать конструктивный полноценный диалог с целью создания необходимых гарантий недопущения повторения нынешнего институционального кризиса, включая внесение изменений в Конституцию, используя для этого экспертный потенциал и рекомендации Венецианской комиссии;

19.2.6. политические силы Боснии и Герцеговины начать серьезный институционализированный процесс подготовки комплексного пакета поправок к Конституции в соответствии с обязательствами страны на период после вступления, в полной мере используя при этом экспертный потенциал и рекомендации Венецианской комиссии;

19.3. в отношении парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти и расширения возможностей парламентов:

19.3.1. парламенты Армении, Азербайджана, Грузии, Российской Федерации и Украины пересмотреть свое законодательство с целью усиления парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти;

19.3.2. парламенты Республики Молдова, Черногории и Сербии укрепить свой материальный и административно-организационный потенциал;

20. Ассамблея настоятельно призывает государства, где в настоящее время осуществляется процедура мониторинга или с которыми начат постмониторинговый диалог, активизировать сотрудничество с Комиссией по мониторингу и оперативно выполнять рекомендации, содержащиеся в конкретных резолюциях, принятых Ассамблеей. Она готова оказать всю необходимую поддержку соответствующим странам в рамках своих программ парламентского сотрудничества.

21. Ассамблея прекрасно понимает, что демократия – это непрекращающийся процесс. Поэтому странам, в которых не осуществляется процедура мониторинга и с которыми не ведется постмониторинговый диалог, также, по мере необходимости, следует напомнить о соблюдении своих уставных обязательств как государств-членов Совета Европы. В соответствии с установившейся в 2006 г. практикой отслеживать ситуацию в этих странах Комиссия прилагает к своему ежегодному докладу периодические доклады о ситуации в 11 государствах-членах (Венгрия, Греция, Ирландия, Исландия, Италия, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Нидерланды).

22. Ассамблея приветствует тот факт, что после принятия ее резолюции 1548 (2007) "Об осуществлении процедуры мониторинга Ассамблеи" (июнь 2006 г. – июнь 2007 г.):

22.1. Венгрия подписала и ратифицировала Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма (СДСЕ № 198), а Латвия, Мальта, Нидерланды ратифицировали ее;

22.2. Латвия, Люксембург и Нидерланды ратифицировали Конвенцию о противодействии торговле людьми (СДСЕ № 197);

22.3. Нидерланды ратифицировали Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (СЕД № 174).

23. Отмечая, что в отношении ряда государств, по которым готовятся периодические доклады, не применяются конкретные механизмы мониторинга Организации в связи с тем, что они не ратифицировали соответствующие конвенции, Ассамблея еще раз настоятельно призывает:

23.1. Ирландию, Лихтенштейн и Литву подписать и ратифицировать, а Грецию, Исландию, Италию и Люксембург ратифицировать Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма (СДСЕ № 198);

23.2. Лихтенштейн подписать и ратифицировать, а Венгрию, Грецию, Ирландию, Исландию, Италию и Литву ратифицировать Конвенцию о противодействии торговле людьми (СДСЕ № 197);

23.3. Грецию, Исландию и Люксембург ратифицировать Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств (СЕД № 157);

23.4. Лихтенштейн подписать и ратифицировать, а Грецию, Исландию, Латвию и Люксембург ратифицировать пересмотренную Европейскую социальную хартию (СЕД № 163);

23.5. Исландию, Латвию, Литву, Лихтенштейн, Люксембург и Мальту подписать и ратифицировать Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии, предусматривающий систему коллективных жалоб (СЕД № 158);

23.6. Грецию, Ирландию, Латвию и Литву подписать и ратифицировать, а Исландию, Италию и Мальту ратифицировать Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств (СЕД № 148);

23.7. Лихтенштейн подписать и ратифицировать, а Ирландию, Исландию, Италию и Люксембург ратифицировать Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (СЕД № 174);

23.8. Литву подписать и ратифицировать, а Венгрию, Исландию, Италию, Лихтенштейн и Мальту ратифицировать Дополнительный протокол (СЕД № 191) к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.

24. При подготовке таких периодических докладов, а также осуществляя собственную процедуру мониторинга ситуации в отдельных странах через Комиссию по мониторингу, Ассамблея продолжает использовать результаты работы, проводимой другими институтами и органами по мониторингу Совета Европы. В частности, она приветствует сотрудничество и объединение усилий Комиссии по мониторингу с некоторыми из них при рассмотрении кризисных ситуаций и рекомендует далее развивать такую практику, включая регулярный обмен информацией.